Los Planes de Seguridad y Autoprotección en Eventos Religiosos, Sindicales y Políticos

Publicado en la Revista SEGURITECNIA (Nº458)

«LOS EVENTOS RELIGIOSOS, SINDICALES Y POLITICOS NO ESTAN OBLIGADOS A CONTAR CON PLANES DE SEGURIDAD Y AUTOPROTECCIÓN.»

…Pero se les podría exigir.

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as concentraciones humanas en lugares públicos han sido siempre una de las principales preocupaciones de las Autoridades Públicas en materia de Seguridad y Protección Civil. Fruto de las cuales se ha aprobado diversa normativa a nivel Nacional y Autonómico que promueven la obligación de dotar de unas mínimas medidas de seguridad y autoprotección a aquellos establecimientos y lugares públicos, donde sus usuarios y/o asistentes se concentran atraídos por eventos y/o espectáculos públicos promovidos por instituciones, tanto públicas como privadas.

Estos Eventos o Espectáculos Públicos se encuentran clasificados en varias normativas españolas, dentro de las cuales se establecen las medidas mínimas de seguridad, así como los procesos, tanto para su autorización previa por parte de las administraciones competentes, como para la notificación previa que deben cumplir las entidades organizativas interesadas.

La duda surge respecto a eventos como las Procesiones Religiosas, Romerías, Peregrinaciones (muchas de las cuales recorren vías públicas, o incluso navegan por el litoral de un municipio en embarcaciones de pesca), en las que participan miles de personas a través de caminos rurales. Igualmente podemos destacar las manifestaciones sindicales, que también recorren las vías públicas, o incluso los mítines políticos que se celebran en pabellones deportivos o recintos acotados al aire libre de toda España, cada vez más multitudinarios y en aumento.

Todos estos Eventos mencionados están sujetos a un sinfín de riesgos, dentro de los cuales debemos destacar la concentración de público y/o asistentes en centenares, miles o decenas de miles de personas. Dentro de éstos participan, no solo un público adulto, sino también, menores e incluso bebés. Además, estas celebraciones se realizan tanto de día como de noche, pudiendo verse afectadas por numerosos riesgos que van desde fenómenos meteorológicos adversos, hasta ataques terroristas y un largo etc.

Estos eventos, a los que denomino “Eventos Públicos al amparo constitucional” no se encuentran sometidos a la autorización previa al estar amparados dentro de los Derechos Fundamentales del art. 21 de la Constitución Española, lo que ha provocado que numerosas corporaciones municipales se planteen si estos eventos concretos deben estar provistos, y por tanto les son exigibles, medidas de seguridad, como por ejemplo la implantación de Planes de Seguridad y/o Autoprotección. Documentos que cumplen una doble función, tanto preventiva como reactiva, y que además son redactados por un Técnico Competente independiente, contratado por la propia organización, que establece, en términos multimodales, la normativa que corresponde cumplir, los recursos de seguridad y emergencias necesarios, las medidas de seguridad que deben dotarse o los procedimientos de actuación en caso de ocurrir un incidente o emergencia, y sin cuya existencia el resto de actividades y eventos, que sí están obligadas, pueden ser motivo de suspensión por poner en riesgo la vida e integridad de las personas asistentes.

En este artículo me centraré en los eventos celebrados en la Comunidad Autónoma de Canarias, por contar con una normativa de la cual tengo más conocimiento, aunque también las conclusiones que expondré podrían ser extrapolables al ámbito nacional, dada la similitud en el resto de normativas autonómicas.

NORMATIVA APLICABLE

La regulación para la celebración de eventos en España parte de una Normativa de Autoprotección de ámbito nacional (RD393/2007), en la cual se obliga a la existencia de un Plan de Autoprotección según ciertos umbrales técnicos desde una perspectiva de la protección a la población civil, definidos sobre todo por el aforo o previsión de asistentes y dejando en manos de las CCAA su regulación en cuanto a esos niveles inferiores de asistencia. Así, podemos observar como en Canarias contamos con la Normativa de Autoprotección Autonómica a través del DECRETO 67/2015, en la que se incluyen espectáculos públicos y las actividades recreativas al aire libre, las cuales, para su inicio, también se regulan a través de la Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos (LEPCA) y su Reglamento, el DECRETO 86/2013, de 1 de agosto, donde encontramos esos Eventos Públicos al amparo constitucional que están exentos de control administrativo previo, lo que podría interpretarse como que no requieren de un Plan de Seguridad y/o Autoprotección para su celebración.

Esta circunstancia genera que las administraciones locales, en su intento por dotar de unas mínimas medidas de seguridad en todas las celebraciones de eventos públicos, busquen argumentos para que los organizadores de este tipo de eventos cumplan con las numerosas normativas de seguridad vigentes que le son de aplicación al resto de eventos, al mismo tiempo que salven este obstáculo normativo, para lo cual solo sería necesario hacer alusión a lo que también se menciona en ese mismo artículo de la LEPCA, que incluye un matiz importante a considerar:

DERECHOS, DEBERES y RIESGOS PREVISIBLES

Es lógico pensar que la celebración de un evento público, donde se concentran miles de personas no puede estar exento de medidas de seguridad, aunque supongan el ejercicio de un Derecho Fundamental. Tampoco debemos olvidar que la celebración, y por tanto el ejercicio de estos Derechos por parte de algunos, no debe extralimitarse y entrar en colisión con otros valores constitucionales o en contra de la seguridad de todos, sobre todo porque este Derecho Fundamental fue definido así por nuestros padres constitucionales (Art. 10), dando amparo y protección a las organizaciones políticas, sindicales y religiosas, en cuanto al desarrollo y expresión pública de nuevas ideas, evitando con ello ser objeto de persecución policial a través de su reconocimiento tácito. Por tanto, es evidente que nuestra Constitución Española, no solo ampara y garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones (Art. 16), sino que además permite que se celebren siempre que se mantenga: “…el orden público protegido por la propia ley”.

Para entender mejor lo que en realidad supone la definición de estos Derechos Fundamentales, sobre todo en lo relacionado al Derecho de Reunión y sus limitaciones, cabe traer a colación una variada recopilación de Sentencias del Tribunal Supremo[1], donde se establecen criterios más clarificadores sobre la definición de “reunión” y, especialmente, en lo concerniente a su suspensión por motivos de seguridad, la cual, con la debida motivación, tendría cabida.

Del mismo modo ocurre con los actos religiosos, entendidos como la celebración de liturgias con fieles reunidos en el interior de instalaciones privadas, donde incluso el derecho de reunión política colisiona con el eclesiástico, tal y como ocurre en el Valle de los Caídos (Madrid), donde la llamada Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007) en su art. 16, no permite que se lleven a cabo actos de naturaleza política en ningún lugar del mencionado recinto.

Un argumento que defendería la posibilidad de solicitar medidas de seguridad en este tipo de Eventos Públicos al amparo constitucional, sin que perjudique su derecho fundamental, lo podemos encontrar en el art. 11.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) que de manera explícita establece la posibilidad de adoptar las medidas restrictivas que: “previstas en la Ley, sean necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos” y de cuya interpretación se fundamenta para considerar proporcionada la orden gubernativa de las autoridades francesas, que el 28 de junio de 1996, evacuó a la fuerza, la Iglesia de Saint Bernard en París, debido a las condiciones sanitarias de un grupo de doscientas personas en situación irregular, mayoritariamente de origen africano, que ejercían su derecho a una reunión pacífica, a lo que se sumó una huelga de hambre llevada a cabo por diez de ellas (STEDH caso Cisse contra Francia, de 9 de abril de 2002).

Otro Evento Público al amparo constitucional, serían los mítines políticos, donde cada vez más, se concentran miles de simpatizantes a escuchar los discursos de algún personaje de relevancia política o social, mayormente en épocas de campaña electoral y dentro de recintos de titularidad pública. En este caso la cuestión surge, no por el contexto en el que se celebra o el derecho que ejerzan, sino por el volumen de asistentes en esas concentraciones humanas en recintos, ya sean cerrados, abiertos o acotados. Donde, además, se da la circunstancia de que la entrada es libre, y por tanto no se exige a los asistentes su pertenencia y/o afiliación al partido político convocante. Esto nos podría permitir interpretar el art. 21 de la CE, entendiendo la “reunión política” con una vinculación más orientada hacia las asambleas, donde existen debates de ideas y todos los presentes interactúan hasta llegar a un consenso asambleario final y no un lugar donde se aplauden las ideas políticas de sus oradores en un ambiente musical, más propio de los espectáculos públicos.

Si profundizamos en las características coincidentes de este tipo de Eventos Públicos al amparo constitucional, también podemos ver similitudes como la concentración de personas: “…concertadas y temporales de más de 20 personas con una finalidad determinada” (Art. 1.2 de la Ley Orgánica 9/1983, tc), ya sea en puntos fijos o en movimiento, utilizando espacios o recintos cuya titularidad es pública[2], siendo el art. 2.c, el que permite ejercer ese derecho de reunión cuando se trate de las reuniones celebradas por Partidos Políticos, Sindicatos, Organizaciones Empresariales, Sociedades Civiles y Mercantiles, Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones, Cooperativas, Comunidades de Propietarios y demás Entidades legalmente constituidas, pero con la particularidad de que: “…deben ser en lugares cerrados, para sus propios fines y mediante convocatoria que alcance exclusivamente a sus miembros, o a otras personas nominalmente invitadas”. Tampoco olvidemos el art. 4.2 de esta misma Ley, que señala claramente la responsabilidad de sus organizadores, quienes deberán adoptar las medidas para el adecuado desarrollo de las mismas, algo que ya se ha podido observar en manifestaciones organizadas por las Gestoras Pro-amnistía en el norte de España, donde, para evitar la presencia de la Ertzaintza, se podían ver claramente numerosos voluntarios provistos de chalecos reflectantes que acompañaban a los manifestantes durante todo su recorrido, en un claro intento por mantener la seguridad del evento.

De igual forma ocurriría con esas Procesiones o Romerías que tanto agradan a la ciudadanía en épocas estivales, las cuales pueden estar organizadas o no por la comunidad eclesiástica, desarrollándose por vías públicas, caminos sin asfaltar o incluso por el litoral marítimo[3], a las cuales, algunos municipios de canarias ya han exigido a sus organizadores la necesidad de que estos eventos estuvieran dotados de un Plan de Seguridad o Autoprotección, amparándose en la alta afluencia de público y devotos sin un control efectivo o el consumo incontrolado de bebidas alcohólicas, sumado a la conducción de vehículos agrícolas, el uso de carretas, la presencia de ganadería agrícola o la monta ecuestre, sin olvidar la presencia de menores carentes de control parental hasta altas horas de la madrugada.

RESPONSABILIDADES

Esta cuestión tan relevante, no solo abarca a la denominada Aquiliana, entendida como el deber jurídico genérico de no causar daño a otro, sino más concretamente a la responsabilidad penal, que podría afectar no solo a los organizadores, sino incluso a las autoridades en su deber in vigilando[4], sin perder de vista la propia Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana (Ley Orgánica 4/2015) que en su art. 30.3, define a los organizadores y promotores como sujetos responsables.

Dejando a un lado la posibilidad de eludir y/o eximir la responsabilidad al amparo del mencionado art. 21 de la CE, tenemos que tener en cuenta que la no exigencia de requerimiento previo, podría permitir la no obligación de incluir el resto de los requerimientos, tales como: el seguro de responsabilidad civil, el cumplimiento de normativas sectoriales, la declaración jurada o incluso las medidas de seguridad, cuyas ausencias no impedirían la celebración del evento, al no estar sujetos al carácter previo.

Recordemos que la no inclusión de este tipo de medidas de seguridad en eventos donde se concentran cientos o miles de personas, es un asunto que ha tenido lamentables consecuencias con resultado de muertes, siendo el más notorio, la tragedia del Madrid Arena (Madrid, 2012).

Si bien es cierto que estos eventos amparados constitucionalmente y el Madrid Arena no son comparables en cuanto a su clasificación y proceso de autorización, sí lo es, en cuanto al hecho de concentrar a miles de personas en un mismo recinto o espacio, ya sea cerrado, acotado o al aire libre, siendo ese elevado riesgo lo que nos lleva a analizar si, efectivamente, estos eventos de los que hablo, deben estar provistos de un plan de seguridad o autoprotección que vele por la seguridad de sus asistentes de la misma forma que a los espacios cerrados y/o acotados, se les somete a la aplicación de otro tipo de normativas sectoriales, como son la Ley de Prevención de Riesgos Laborales o el Código Técnico de Edificación entre otras muchas.

Siendo consecuente, podemos afirmar que también debería ser exigible la incorporación de los Planes de Seguridad y Autoprotección en cuanto al lugar donde se llevan a cabo, ya que éstos se celebran en diversas edificaciones de titularidad pública (Estadios, Teatros, Salas de Conferencias, Plazas de Toros, Centros Deportivos, etc.) que ya de por sí, están sujetas a normativas para su autorización previa y/o puesta en funcionamiento, lo que iría en contra de toda lógica que dichas medidas de seguridad no deban cumplirse o incluso desmantelarse a favor de la celebración de un evento amparado por el Derecho Fundamental.

PROCESO ADMINISTRATIVO: SOLICITUD O NOTIFICACION

Por último, debemos recordar el proceso administrativo que se exige para la celebración de cualquier tipo de evento o espectáculo, que pasa por la solicitud de autorización previa a petición del propio organizador, así como su declaración jurada, la suscripción de una póliza de responsabilidad civil y el mencionado Plan de Seguridad y/o Autoprotección. Siendo en el caso de los Eventos Públicos al amparo constitucional, donde la solicitud previa pasa a ser una simple comunicación previa a la autoridad competente, indicando que se celebrará dicho evento en un lugar y a una hora determinada, lo cual no constituye una solicitud de autorización propiamente dicha (SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2.) dándole la oportunidad a la autoridad administrativa para que pueda adoptar las medidas pertinentes que posibiliten tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros (STC 66/1995, FJ 2). Es decir, establece lo que en el ámbito de la protección civil viene a ser un perímetro de seguridad entre quienes ejercen su derecho y el resto de la población, sin definirse ninguna otra medida de seguridad que cubra las necesidades de asistencia sanitaria o el cumplimiento de normas básicas de autoprotección, cuestión que recae únicamente en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En cualquier caso, la propia LEPCA en su art. 4.4, nos ofrece otro argumento francamente clarificador, ya que en él encontramos que: “los instrumentos de intervención administrativa posterior o de control comprenden las potestades de comprobación, inspección, modificación, revocación, revisión, sanción y restablecimiento de la legalidad infringida”, y es aquí donde el lector debe darse cuenta de un matiz, ya que ahora hablamos de intervención administrativa posterior y no previa como se mencionaba en el art. 2.3.a de la misma Ley. Siendo necesario insistir en que los principios de necesidad que he expuesto, se justifican por razones de interés general concurrentes, y que derivan de la incidencia directa sobre la protección de los ciudadanos y la finalidad que se persigue, que no es otra que prevenir y preservar la vida y la integridad física de las personas mediante la adopción de medidas de información, vigilancia, planificación e intervención, todas ellas incluidas en los Planes de Seguridad y Autoprotección y sin perjuicio de las responsabilidades derivadas a los organizadores últimos de este tipo de eventos públicos.

En tal sentido, tales medidas se consideran imprescindibles para atender las necesidades a cubrir, restringiendo determinados derechos constitucionales de un ciudadano (en calidad de organizador y/o solicitante), y únicamente cuando estos son incompatibles con la seguridad en beneficio del resto de la población (interés general), por lo que se respeta el principio de proporcionalidad, cuestión clave para las conclusiones de este artículo.

CONCLUSIONES

Llegados a este punto, las conclusiones que aquí comparto plantean que todos estos Eventos Públicos al amparo constitucional, aun no estando sujetos a la autorización previa para su celebración, pueden y deben estar dotados de medidas de seguridad, las cuales, más allá de perjudicar, aportarían un aumento de las posibilidades de éxito al igual que al resto de eventos, no por ser un requisito indispensable para su celebración, sino por los riesgos que comporta.

Los organizadores, aun no necesitando autorización previa, sí podrían ser advertidos por las administraciones competentes y por tanto ser informados de la necesidad de un Plan de Seguridad y/o Autoprotección redactado por un Técnico Competente independiente, que establezca las medidas, no coercitivas, que se consideren más apropiadas a los riesgos del propio evento, ya que la ausencia de estas medidas de seguridad, pueden ser argumento suficiente para suspender, clausurar y/o sancionar dicho evento en el momento de su inicio o incluso durante la celebración del mismo, al entenderse que pudiera poner en peligro la seguridad de sus asistentes y por tanto el interés general.

Por último, la cuestión planteada inicialmente, parece no tener amparo normativo que justifique la obligatoriedad de implementar un Plan de Seguridad o Autoprotección en cuanto al acto de autorización previa se refiere, pero nada impide la posibilidad de que la administración competente exija la adopción de medidas de seguridad aplicables al lugar de celebración (la instalación), en vez de al propio acto de reunión (el evento), sin que por ello pierda las potestades de comprobación, inspección, modificación, revocación, revisión, sanción y restablecimiento de la legalidad infringida una vez comience el evento.

Todo ello me lleva a una conclusión final, que se resume en que la Autoridad Competente, no puede prohibir el comienzo de la celebración de forma previa, pero sí una vez se inicie o desde el mismo momento en el que el interés general se ponga en peligro por cuestiones de seguridad.

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